Desarmando el Estado Benefactor

Bush y el partido Republicano insisten en una reforma previsional como la nuestra, en donde parte de los aportes irían a cuentas individuales administradas por instituciones privadas. La “privatización de la seguridad social” es promocionada como “la” solución para la bomba de tiempo que creó el Estado Benefactor. Hasta Suecia ya permite que una parte de los aportes se administre privadamente. Pero la experiencia latinoamericana nos advierte sobre las limitaciones de la privatización como solución única y sobre las condiciones necesarias para revertir las consecuencias de décadas de intervención estatal en la previsión social.

Mirando a Europa

Estados Unidos no tiene un problema previsional inmediato. Las contribuciones sobre el salario son relativamente bajas (12%) y el sistema tiene un superávit de 1% del PBI, que se acumula en Bonos del Tesoro. Pero su dirigencia política no quiere vivir en las próximas décadas lo que Europa vive hoy: enormes déficit fiscales, impuestos elevadísimos y consecuente esclerosis económica por falta de competitividad. El problema es que, al igual que Europa, USA sufrirá las consecuencias financieras del envejecimiento poblacional y para el 2017 se agotarán los superávit previsionales acumulados. Si quisieran mantener los beneficios prometidos, no habrá otro camino que aumentar el déficit o los impuestos.

La esclerosis europea es lo suficientemente grave como para querer imitarla. La razón fundamental de sus males es su hipertrofiado Estado Benefactor, agravado por el envejecimiento poblacional. El alargamiento de la esperanza de vida y la disminución de la tasa de natalidad (compensada sólo parcialmente por la inmigración de trabajadores jóvenes) se refleja en un creciente número de beneficiarios y un declinante número de aportantes. Las consecuencias inevitables son un creciente déficit fiscal, más impuestos o un default de los beneficios prometidos.

Las dos primeras opciones significan una redistribución intergeneracional en contra de las generaciones jóvenes, que se ven afectadas por
• mayores tasas de interés, menos inversión y menos crecimiento, si se aumenta el déficit, o
• por menores ingresos, si se aumentan los impuestos.

Pero Europa tiene ya sobredosis de déficit fiscal y presión tributaria, por lo que de aquí en más deberá incumplir con los beneficios prometidos, ya sea aumentando la edad jubilatoria o reduciendo el poder adquisitivo de los beneficios otorgados.

Estados Unidos no tiene un Estado Benefactor tan desarrollado como el europeo, pero el que tienen también enfrenta el riesgo del envejecimiento poblacional. Su dirigencia no quiere quedar atrapada en la encrucijada de pagar el costo político de reducir los beneficios previsionales o afectar el crecimiento con más déficit y más impuestos. Demócratas y republicanos coinciden en el objetivo de anticipar el problema, pero difieren en cuanto a la solución. La solución demócrata, encarada durante los años de Clinton, consistía en acumular superávit fiscales que redujeran la deuda pública, para tener luego la capacidad de volver a incurrir en déficit y endeudarse (para mantener los beneficios prometidos por el sistema estatal, sin aumentar impuestos) cuando el envejecimiento poblacional hiciera desaparecer el superávit previsional.

Pero llegó Bush y bajó los impuestos. Luego vino Irak y se aumentó el gasto militar. El superávit se convirtió en déficit y la deuda pública americana dejó de reducirse. La solución demócrata (desendeudarse ahora para endeudarse después), desapareció. Ahora la propuesta republicana es distinta: pretende imitar la solución chilena, autorizando a acumular parte de los aportes previsionales obligatorios en cuentas individuales administradas privadamente.

Promesas y limitaciones de la privatización previsional

Moverse hacia un ahorro previsional forzoso en cuentas individuales administradas privadamente es un paso en la dirección correcta, pero insuficiente. Entre sus méritos potenciales cabe destacar que se beneficiará relativamente a quien más aporte y se reducen las arbitrariedades del Estado jubilando a quienes no aportaron o lo hicieron insuficientemente (mal muy común de los populismos latinoamericanos). También los rendimientos privados son potencialmente mayores que los prometidos por el Estado.

Pero la experiencia de las reformas latinoamericanas advierte también sobre las limitaciones de esta solución. Uno de los argumentos principales a favor de reformas privatizadoras es que las administradoras pueden disponer de inmediato de fondos para la inversión privada a largo plazo. Este argumento es por si solo falaz, ya que el mero traspaso de recursos del Estado a las administradoras privadas no aumenta el total de ahorros, sólo lo cambia de manos. En realidad, si el Estado no introduce medidas compensadoras de su nuevo déficit, se vería obligado a colocar deuda en el mercado por un monto equivalente a los fondos excedentes de las administradoras privadas, de tal manera que no se generarían nuevos ahorros disponibles para la inversión privada. La reforma previsional favorece el crecimiento sólo si simultáneamente el gobierno adopta medidas para compensar su nuevo déficit financiero, preferentemente medidas de reducción de gasto público.

La política fiscal que acompaña estas reformas privatizadoras es clave para determinar su éxito o fracaso. El crecimiento económico chileno y el éxito de su reforma previsional tuvieron mucho que ver con la aplicación simultánea de una política fiscal austera, con un superávit fiscal que permitió reducir tanto la deuda previsional como la pública. Con la reforma argentina en cambio se redujeron las contribuciones patronales, lo que agrandó el déficit fiscal más allá de lo que el traspaso de recursos a las AFJP ya implicaba. El gran déficit llevó a altísimas tasas de interés y a una dinámica perversa de la deuda que terminó en el default del 2001, incluyendo los bonos públicos en cartera de las AFJP.

Otra limitación importante de estas reformas es que el Estado sigue obligando a las personas a ahorrar para la vejez en formas y tiempos que pueden no ser los de su preferencia. Además se crea artificialmente la industria de las administradoras de pensión, que requiere regulaciones y controles complejos para evitar su natural tendencia a la oligopolización y a las comisiones altas.

Una difícil reversión

La solución ideal sería volver a la previsión social preexistente al Estado Benefactor: cada uno decide ahorrar para su vejez en los tiempos y formas de su predilección, las familias se hacen cargo de sus mayores cuando no ahorraron y eventualmente las organizaciones sociales y el Estado se ocupan de quienes llegan a la vejez sin ahorros ni apoyo familiar. China y Asia, que constituyen la gran amenaza competitiva de Occidente, cuentan con la ventaja de no tener el lastre del Estado Benefactor. Su “inseguridad” social contribuye a que ahorren y crezcan más y a que los vínculos familiares sigan siendo muy fuertes (cosa que no ocurre en las sociedades en las que el Estado “protege” al individuo “desde la cuna hasta la sepultura”). Si Occidente no quiere decaer abruptamente frente al crecimiento oriental, deberá deshacerse de su Estado Benefactor.

Pero el problema es cómo hacerlo. El Estado benefactor fue producto del intervencionismo keynesiano que surgió como reacción a las calamidades producidas por la gran depresión de 1930 y por las dos guerras mundiales. Instalarlo fue políticamente fácil, pues la promesa de beneficios que pagarían las futuras generaciones excedía largamente los costos iniciales en forma de mayores impuestos. Se hipotecó el futuro, sacando ventaja de que sólo votaban las generaciones entonces presentes. Pero así como fue políticamente fácil instalarlo, hoy resulta políticamente difícil desarmarlo. Repagar la deuda previsional para bajar la presión impositiva sobre las futuras generaciones exige el sacrificio de la actual generación, por una combinación de menor gasto público y mayores impuestos. Esto implica, por ejemplo, reducir el valor de los beneficios previsionales de los actuales jubilados y mantener los impuestos sobre quienes trabajan, quienes al mismo tiempo deberían ahorrar por su cuenta si pretendieran jubilarse. Desarmar el Estado Benefactor implica beneficiar a las generaciones futuras que no votan, a costa de los actuales jubilados y contribuyentes que sí lo hacen.

Un pronóstico reservado

La principal conclusión es que no hay reforma previsional que pueda aumentar los fondos disponibles para la inversión privada, aliviar la presión tributaria sobre las futuras generaciones y mejorar la competitividad, si no está acompañada por superávit fiscales que repaguen la deuda previsional sin aumentar la deuda pública. Los países que sean capaces de desarmar el estado benefactor y evitar la esclerosis económica serán aquellos que superen las resistencias políticas al ajuste fiscal. Y los más exitosos en lograrlo serán aquellos que lo hagan reduciendo el gasto público.

¿Logrará Occidente liberarse de las consecuencias esclerotizantes del Estado Benefactor?. Hay países como Chile que ya han hecho avances notables en esa dirección. Estados Unidos quizás también lo logre: tiene a su favor que la intromisión estatal no es tan grande, han aprendido de la experiencia Europea y tiene una dirigencia política con visión de futuro y vocación de liderazgo mundial. Tienen en su contra que el mundo está dispuesto a financiarles su déficit a bajo costo y esta es una tentación difícil de resistir.

El pronóstico sobre Europa es más reservado. El problema de las democracias europeas es que hay mucha más oposición pública a cortar los beneficios previsionales que a aumentar el déficit o los impuestos. Pero peor aún, un default previsional parcial sólo alcanzaría para evitar que la falta de competitividad se agudice. Para revertir la enorme presión impositiva ya alcanzada haría falta una reducción drástica de los beneficios del estado benefactor, lo que hoy resulta políticamente imposible. Es por esto que muy pocos creen en la reversión de la decadencia de la “vieja” Europa.

¿Y Argentina?. Seguimos creyendo que el objetivo prioritario es la equidad y que podemos ser competitivos con una presión impositiva creciente que fomenta una informalidad ya extendida. Cómo siempre, estamos a contramano del mundo, sin acertar siquiera un diagnóstico adecuado. Mientras no cambiemos la visión, nuestro pronóstico, más que reservado, es negativo.