El Consenso de Washington

El consenso de Washington se substanció en un conjunto de recomendaciones de política económica para países emergentes. El énfasis de este decálogo estuvo básicamente en recomendaciones que responden a los principios de gestión privada de los medios de producción, libertad de mercados, disciplina fiscal e inserción de las economías emergentes en el comercio mundial. Déjenme manifestar ante todo mi adherencia a los principios que sustentaron el consenso de Washington. Las consecuencias de décadas de políticas intervencionistas, proteccionistas e inflacionarias justificaron y justifican políticas basadas en principios totalmente opuestos.

Ha pasado casi una década desde que varios países emergentes y en particular nuestro país, han adherido a esos principios. Y muchos de los resultados logrados no parecen ser satisfactorios. Yo voy a tratar esta mañana de introducir algunos puntos que creo centrales al momento de evaluar los aspectos positivos y negativos del cambio de paradigma que se instrumentó a partir de la presente década.

Hay un primer punto que quiero enfatizar. Y este esta referido al hecho que no es posible juzgar con precisión las consecuencias de los principios básicos del consenso de Washington porque lo que es posible observar en la práctica son las consecuencias de políticas económicas que han adoptado sólo algunas de las recomendaciones y en los casos que las adoptaron, la implementación no siempre ha sido la adecuada.

Un caso destacable como ejemplo es el de la recomendación a favor de la privatización de empresas públicas. No hay una sola manera de privatizar. Es posible por ejemplo, privatizar consagrando monopolios privados, maximizando el valor de los activos por vender a costa de comprometer el bolsillo de los usuarios (autorizando políticas tarifarias excesivas) y luego destinar los fondos recaudados a aumentar el gasto público corriente. Pero también es posible privatizar teniendo como objetivo central sancionar regímenes competitivos en defensa de los usuarios y destinar los fondos recaudados por las ventas a repagar la deuda externa. Por supuesto, las consecuencias micro y macroeconómicas de esas opciones son totalmente distintas.

Otro ejemplo lo constituye la política de apertura de la economía. No es lo mismo abrir la economía con una estrategia de un arancel bajo y uniforme y un tipo de cambio alto, que otra estrategia que opte por el gradualismo en materia de reducción arancelaria, mantenga una elevada dispersión de aranceles entre bienes finales, insumos y bienes de capital y simultáneamente, aprecie el tipo de cambio. Las diferencias de ambas estrategias son potencialmente notables en término de sus consecuencias sobre el nivel y estructura del comercio exterior, sobre la capacidad de generar empleo y sobre el potencial de crecimiento de largo plazo.

Como dice el refrán, "el diablo esta en los detalles". En nombre de un mismo principio es posible implementar políticas de consecuencias muy diferentes. Argentina, que es usada como modelo de adhesión a los principios del consenso de Washington, ha sido en esta década un muestrario de algunas políticas bien implementadas, de otras políticas con una instrumentación mediocre y de falencias serias en varias áreas críticas. Ha habido por ejemplo avances notables en materia de desregulación y liberación de mercados. Por otro lado han existido avances importantes pero con una implementación deficiente en materia de privatizaciones y de liberación del comercio exterior, tal como lo insinuara anteriormente. Pero han existido varios frentes con falencias importantes, principalmente en materia de política fiscal. En este caso el gasto publico ha sido elevado excesivamente y el verdadero déficit fiscal, no la creación contable que se publica usualmente la Tesorería, ha generado un crecimiento notable del endeudamiento público. Las consecuencias negativas que hoy percibimos en términos de desempleo, falta de rentabilidad empresaria y vulnerabilidad externa, son fundamentalmente consecuencia de una política fiscal incompatible con la convertibilidad y de una apertura económica mal implementada.

Dado que en quince minutos no puedo discutir toda la política económica de la última década, me limitaré a mencionar lo que yo entiendo es la falencia principal. Hoy ya pocos discuten los beneficios de la inversión extranjera directa, particularmente cuando se radica en mercados competitivos. Pero luego de las crisis recientes de los países emergentes, existe una mayor conciencia de los riesgos de políticas económicas basadas en el endeudamiento externo, más aún cuando ese endeudamiento se origina en capitales volátiles de corto plazo.

El endeudamiento externo es en principio un instrumento incoherente con los principios del consenso de Washington. La razón fundamental es que los procesos sustentados en el endeudamiento externo tienden a apreciar el tipo de cambio y resultan así contradictorios con estrategias de crecimiento sobre la base de un aprovechamiento de las oportunidades comerciales de la economía global.

Pero la libertad de los movimientos de capital es considerada por muchos como un ingrediente esencial de la filosofía del consenso de Washington, basado esto en que la libertad de los mercados es el mejor garante de una distribución eficiente de la inversión en el mundo. Esta posición sin embargo supone que todos los movimientos de capital se generan en decisiones privadas que optimizan la distribución de la inversión de capital en el mundo. Esta posición ignora que los movimientos de capital no responden a decisiones privadas impolutas, porque éstas están fuertemente distorsionadas por la acción de los gobiernos.

En particular, los gobiernos de países emergentes enfrentan una tentación irresistible para incurrir en déficits fiscales y financiar esos déficits recurriendo al endeudamiento externo. El endeudamiento externo es un instrumento ideal para tener los beneficios políticos de un mayor gasto público sin los costos de cobrar mayores impuestos o generar inflación o estrangular el crédito a la actividad privada. Por otro lado el costo del endeudamiento externo lo pagarán las futuras generaciones, no los actuales votantes. La lógica cortoplacista de la política consiste entonces en maximizar los desequilibrios financiados con endeudamiento externo.

Coincidentemente, el riesgo soberano constituye un riesgo crediticio muy apetecible para los banqueros y fondos de inversión internacionales. El punto es que los países no quiebran ni desaparecen sino que tarde o temprano, con reprogramación de deuda o sin ella, se producirá un ajuste sobre los ciudadanos en la forma de menores gastos o mayores impuestos y los créditos serán cobrados. Además, las potenciales repercusiones de crisis financieras en los países emergentes aseguran que los países centrales y las instituciones multilaterales por ellos controladas, saldrán al rescate de situaciones capaces de iniciar efectos contagio o dominó. Esto otorga a los financistas la oportunidad de salir a tiempo sin pérdidas o con pérdidas controladas en circunstancias en que se cometieran a priori errores de evaluación de riesgo.

Las instituciones multinacionales por su parte tienen un margen muy limitado para tratar de evitar procesos de endeudamiento imprudentes o en informar y prevenir a los mercados sobre los riesgos de préstamos excesivos a los países emergentes. La razón fundamental es que son instituciones controladas políticamente por los gobiernos de los países miembros y les resulta imposible por lo tanto interferir en procesos de endeudamiento en los que coinciden los intereses de los financistas de los países acreedores y de los gobiernos de los países emergentes.

El resultado de esta confluencia de intereses explica una acumulación imprudente de endeudamiento externo, procesos de apertura económica distorsionados por tipos de cambio excesivamente apreciados, un peso creciente de la deuda externa y una vulnerabilidad y dependencia cada vez más acentuada de la situación económica interna a los vaivenes de los mercados financieros internacionales.

En conclusión entonces, el consenso de Washington es un decálogo de principios en mi opinión esenciales para el progreso económico de los países emergentes, pero la experiencia demuestra que una instrumentación parcial o incorrecta de esos principios puede conducir a resultados indeseables.

El desafío de los países emergentes es entonces llevar adelante los procesos de liberalización y apertura de tal manera de aprovechar las oportunidades de la globalización pero al mismo tiempo evitar la tentación del endeudamiento externo. La alternativa no consiste en recuperar una política económica nacional, protegiendo un capitalismo autóctono que vive del lobby y no ofrece perspectivas de crecimiento. La alternativa tampoco es continuar con un esquema deudo dependiente que sostiene los intereses de las clientelas políticas. El tema pasa por un ajuste fiscal que reduzca el gasto público y elimine el déficit, evite el endeudamiento externo, encare las reformas de segunda generación e instrumente una apertura económica con aranceles bajos y uniformes y un tipo de cambio elevado.

Memorandum: Decalogo del Consenso de Washington
Disciplina fiscal Reforma impositiva
Privatización Tipos de cambio competitivos
Desregulación Liberalización de las políticas comerciales
Protección de los derechos de propiedad Apertura a la inversión extranjera directa
Prioridad del gasto publico en educación y salud Tasas de interés positivas pero moderadas