El retorno del proteccionismo industrial

Es cada vez más explícito el objetivo del gobierno de reindustrializar el país. Últimamente se intenta frenar la competencia brasilera y reabrir el viejo Banade (otrora fuente de escandalosas estafas crediticias). ¿Qué es lo que justifica una política económica que privilegia los intereses industriales?. ¿Favorecer a la industria es favorecer la Nación, como se pretende trasmitir?. Los argumentos a favor de la protección industrial son insostenibles y el sesgo industrialista de la política económica sólo se explica por los intereses sectoriales que lo apoyan.

El renacimiento industrialista

La Convertibilidad perjudicó indebidamente durante una década a todos los sectores productivos. El endeudamiento público externo atrasó artificialmente el tipo de cambio, afectando la rentabilidad tanto de la industria sustituidora de importaciones, como de los exportadores industriales y agropecuarios e incluso de servicios como el turismo y el software. La industria sustituidora de importaciones no fue la única afectada por el proceso, pero sin embargo la caída de la Convertibilidad fue aprovechada por sus lobbystas para presentarse como sus únicas víctimas. Hemos vuelto a identificar los intereses nacionales con el desarrollo industrial, pero en particular con el proteccionismo de los “sectores sensibles” sustituidores de importaciones (como los textiles, el calzado o los juguetes).

El peronismo de Duhalde y de Kirchner asumió que el fracaso de la Convertibilidad validaba automáticamente el viejo modelo de sustitución de importaciones. Hemos retrocedido al menos 30 años y vuelto a la retórica proteccionista: “No hay país sin industria”; “hay que reconstruir una burguesía nacional”; ”la industria es la única que puede solucionar el desempleo”, son las viejas consignas totalizadoras. El sesgo industrialista de este gobierno es indudable. Nuestro capitalismo corporativo ha cambiado de dueño. Ha pasado del lobby financiero y de los servicios privatizados, que privó durante los ’90, al lobby “productivo” a partir del 2001. Pero no todos los sectores productivos están igualmente representados. Todos los instrumentos ahora se orientan en función de los intereses industriales. Algunos de esos instrumentos son genuinos, como el superávit fiscal, que es sustento de un tipo de cambio competitivo y de una tasa de interés baja. Se trata de un instrumento genuino porque beneficia a todos los sectores productivos por igual, incluyendo a los sectores de servicios que dependen del tipo de cambio. Pero muchos otros son instrumentos espurios, destinados exclusivamente a beneficiar a la industria (y en particular a la industria sustituidora de importaciones) a costa de los intereses generales. El congelamiento de los precios de los servicios privatizados y los impuestos a las exportaciones agropecuarias están destinados a mantener bajos los costos industriales y a mejorar la capacidad de compra de bienes industriales de los asalariados.

“Me gustaría que la industria vuelva a ser como en los años ’50 y ’60”, declara el nuevo presidente de la UIA, Héctor Méndez. Sus objetivos inmediatos son un replanteo de las reglas del MERCOSUR, que los proteja de la competencia brasilera, y la recreación del viejo Banade (que cuando cerró en 1993, tenía 5.700 millones de dólares de préstamos incobrables). El objetivo final parece ser que el gobierno haga todo lo que sea necesario para garantizar una reindustrialización generalizada, sin reparar en qué industria y a qué costo. Esta es la actitud injustificable. No hay ninguna duda que la industria es, y puede ser aún más, parte importante de la actividad económica del país. Pero lo debe ser en la medida que su propia eficiencia se lo permita. ¿Cuál es el justificativo para que el desarrollo industrial se haga con protecciones especiales y consecuentemente a expensas de los demás sectores productivos?.

El argumento distribucionista

La protección de la industria nacional fue el instrumento central de la política distribucionista del peronismo del 45. La protección (ejecutada a través de prohibiciones o restricciones a la importación) pretendía aumentar las posibilidades de empleo y los salarios de la clase trabajadora. Por otro lado las restricciones a las exportaciones agropecuarias (efectivizados en esa época a través del IAPI, un monopolio estatal del comercio exterior cuya operación tenía consecuencias cualitativamente idénticas las que hoy tienen los derechos de exportación) tenía por objetivo extraer las rentas de la oligarquía terrateniente y abaratar los alimentos que constituían la canasta básica de los asalariados. La redistribución del ingreso era el objetivo central del modelo antiagropecuario y sustituidor de importaciones. Pero la industrialización y la masiva redistribución del ingreso no se obtuvieron sin costos. Fue una redistribución que dividió y enfrentó a los argentinos en una lucha de clases sociales, que se tradujo en inestabilidad política durante décadas. Desde el punto de vista económico, Argentina se encerró y se estancó, pues a diferencia de economías similares como Canadá y Australia, quedó al margen de los beneficios del comercio mundial. Fractura social, inestabilidad política y decadencia económica fueron costos elevadísimos de la aventura distribucionista iniciada en el 45. Pero fue una política que sirvió perfectamente a los intereses del peronismo populista y de una dirigencia empresaria que se desarrolló al cobijo de la prebenda estatal y ya nunca más cambió sus prácticas corporativas.

La protección industrial consolidó un nuevo poder industrial, mientras el sector agropecuario perdía poder sistemáticamente. La participación agropecuaria sufrió un nuevo golpe a partir de los 60 con el proteccionismo agropecuario de los países desarrollados. Así pasó de ser el sector económico dominante, cuyo crecimiento lideró el vertiginoso desarrollo argentino de principios del siglo XX, a ser visto como un sector vegetativo cuya función era producir alimentos baratos para las masas urbanas y generar las divisas necesarias para poder importar los insumos que necesitaba la industria. Esta es la visión desarrollista que nació con el peronismo y perduró con gobiernos militares o civiles, por el mero peso político y económico que adquirió el sector industrial en relación al sector agropecuario. Así el “liberalismo” de Alsogaray convivió con el desarrollismo autárquico de Frondizi y Frigerio entre 1958 y 1962 y el “liberalismo” de Krieger Vasena estrenó en 1967 las devaluaciones “compensadas” con derechos de exportación e impuestos a la tierra, mientras mantenía intacto el proteccionismo industrial.

¿Pero acaso el liberalismo no impuso las “aperturas salvajes” del 76 y de la Convertibilidad?. En realidad se trató de dos procesos bastardos, cuyas consecuencias sobre la desindustrialización fueron un producto indirecto del error; una consecuencia no buscada del endeudamiento externo y del consecuente atraso cambiario, más que de una estrategia aperturista coherente que nunca existió. Durante el gobierno militar del 76 siguió vigente la defensa del capitalismo industrial nacional, apuntalado por leyes que regulaban la inversión extranjera, por múltiples regimenes (sectoriales y regionales) de promoción industrial y por una protección arancelaria altísima que sólo se redujo muy tímidamente. Durante los ‘90 la protección industrial (más moderada que en los ’70) se garantizó con el arancel común del MERCOSUR y manteniendo regimenes especiales como el automotor. Pero el atraso cambiario fue lo suficientemente importante como para barrer con la industria menos protegida y eliminar los incentivos para la exportación con valor agregado. Fue una apertura sesgada a la importación, no una apertura estratégica coherente que apuntara a ganar mercados y crecer sin las limitaciones de nuestro mercado interno. Para ello un tipo de cambio competitivo debió haber sido un ingrediente esencial.

La protección irracional

¿Por qué Chile ha eliminado la protección arancelaria?. ¿Cómo es que sus gobiernos socialistas han mantenido y aún acelerado la apertura que heredaron de Pinochet?. La respuesta es que la realidad les demostró que con tipos de cambio competitivos, la protección arancelaria discriminatoria (como la del MERCOSUR) produce costos sin beneficios (salvo para los capitalistas protegidos). Les demostró que la apertura económica coincide con los intereses nacionales.
• ¿Qué razón hay para que la estructura arancelaria del MERCOSUR proteja la producción industrial para el mercado interno y no la exportación industrial o los servicios generadores o ahorradores de divisas (como el turismo)?. Ninguna, pues todos ellos son igualmente capaces de generar empleo.
• ¿Qué razón hay para beneficiar (con la desgravación de bienes de capital importados) a los sectores capital intensivos en relación a los sectores que más mano de obra emplean?. Ninguna; por el contrario es un contrasentido subsidiar tecnologías capital intensivas cuando el objetivo es aumentar el empleo y los salarios.
• ¿Qué razón “nacionalista” hay para proteger (y permitirle beneficios extraordinarios) a una industria que se ha desnacionalizado?. Ninguna, pues los intereses nacionales están hoy representados fundamentalmente por los intereses de los pequeños empresarios y consumidores que pagan mayores precios por la protección industrial que usufructúan en mayor proporción empresas extranjeras que nacionales.

Hoy la protección arancelaria se sigue defendiendo en base a slogans nacionalistas y distribucionistas que no se sostienen ante el mínimo análisis. No hay ningún objetivo distribucionista ni nacionalista que justifique la protección de la industria sustituidora de importaciones frente a la industria de exportación o a los servicios que generan o ahorran divisas. Por el contrario, la necesidad de producir lo más eficientemente posible para crecer hace necesario eliminar las discriminaciones a favor de los menos eficientes. Es por eso que, al igual que Chile, debemos eliminar las trabas cuantitativas a la importación y eliminar o unificar los aranceles a un nivel muy bajo. Esta es la única manera de evitar el sesgo antiexportador, aumentar las exportaciones con mayor valor agregado y encarar una estrategia de crecimiento hacia los mercados de mayor poder adquisitivo. Por supuesto que con esto no basta. Es también esencial un tipo de cambio competitivo que garantice la protección del conjunto de los sectores productivos. Ese tipo de cambio competitivo tiene que ser genuinamente sostenido por una política de superávit fiscal y gasto público austero, que permita la reducción gradual de la presión impositiva que hoy menoscaba la competitividad. Esta estrategia concentrará la industria en sus segmentos más eficientes, la hará más productiva y rentable y más capaz de aumentar el empleo y los salarios.

Pero, ¿en qué quedamos?; ¿no era que el proteccionismo industrial se justifica por su influencia en una distribución más justa del ingreso?. El argumento distributivo sólo es sostenible en el caso de los derechos de exportación a la producción agropecuaria, minera e hidrocarburífera. En todos estos casos el derecho de exportación es una manera (ineficiente) de extraer la renta extraordinaria de la explotación de los recursos naturales y (en el caso agropecuario) de mejorar el poder adquisitivo de los sectores de menores ingresos. Pero dejemos la discusión de los derechos de exportación para un próximo artículo.

Mientras tanto lo que tiene que quedar claro es que no hay argumentos válidos para proteger diferencialmente a la industria sustitutiva de importaciones. Los slogans nacionalistas y distribucionistas que hoy se utilizan son argumentos insostenibles que sólo esconden intereses sectoriales espurios. Pero, ¿y el MERCOSUR?. Ya es hora que evaluemos seriamente la estrategia chilena y limitemos el MERCOSUR a ser un área de libre comercio.