La (in)seguridad social

Las jubilaciones estatales son paupérrimas y el gobierno acaba de estafar los ahorros de quienes confiaron en el sistema de capitalización privada. La fe pública en que los aportes constituyen un ahorro que garantiza una jubilación digna (ya sea en el sistema estatal o el privado), está quebrada. Hoy solamente el 39% de la población económicamente activa cumple con aportes previsionales . En este contexto el Ministro Lavagna ha afirmado que la implantación de la jubilación privada en la Argentina "fue apresurada e irreflexiva”. Ha acusado (sin razón) a las AFJP como las causantes del desastre fiscal (en tal caso, los responsables fueron los políticos que no tomaron medidas fiscales compensatorias de la caída de los aportes al sistema público). Le atribuye (con más razón) al régimen de AFJP una política abusiva de comisiones en detrimento de los ahorros privados. Sus afirmaciones ponen nuevamente la seguridad social en el centro de la discusión pública. El debate vale la pena y a eso apuntan las siguientes reflexiones.

Lo irrelevante y lo substancial

El debate previsional puede tomar un camino irrelevante u otro substancial. El debate irrelevante es el referido a las consecuencias de la reforma previsional sobre el déficit fiscal . Echándole la culpa del déficit fiscal a la reforma previsional, el ministro Lavagna ha abierto la puerta para la “contrarreforma”. Sus partidarios creen en la posibilidad de equilibrar las cuentas fiscales haciendo que los aportes que hoy van a las AFJP, vuelvan a la ANSES. No perciben que eso no arregla nada, ya que los mayores recursos que tendría el Estado para financiar (por ejemplo) un plan de infraestructura, son menores recursos que el sistema financiero tendrá disponible para, entre otras cosas, financiar a las Pymes. La economía en su conjunto no obtendrá más ahorros para financiar el crecimiento por un mero pase contable.

El debate substancial es cuál es el sistema más apropiado para que la gente ahorre de una manera segura para su vejez, sin incurrir en compromisos fiscales explosivos, sin provocar dañinas distorsiones económicas y sin cometer injusticias que incentiven comportamientos perversos de aportantes y potenciales beneficiarios. La Seguridad Social es hoy obligatoria y se supone que debe cubrir a la mayoría de la población, ya sea en el sistema estatal o en las AFJP. Sin embargo, los aportantes a ambos sistemas suman sólo el 39% de la población económicamente activa. La primera reflexión es que es un sistema no querido por la mayoría de la población. Cuando se lo puede evadir, se lo evade, pues la gente no confía que los aportes y contribuciones le van a garantizar una jubilación digna. La segunda reflexión es que quienes menos lo quieren son los pobres, ya que la evasión se concentra fundamentalmente entre los sectores de menores ingresos. En la pobreza, el dinero en la mano es mucho mas “rentable” que una jubilación a la que probablemente no lleguen por su menor expectativa de vida. Los pobres no pueden darse el lujo de aportar a sistemas que perciben como una “caja negra” y distante de sus necesidades actuales.

El problema central es que quienes no aportan, no tendrán derecho a una jubilación. La mera proyección del comportamiento actual de los aportantes indicaría que en el futuro sólo un 35 % de la población podrá jubilarse, que son mayoritariamente asalariados y “cuentapropistas” de ingresos medios y superiores . Si el gobierno tuviera que atender en el futuro a los no aportantes de hoy (que son fundamentalmente los de menores ingresos y los desempleados), estaríamos acumulando una deuda pública (no registrada) conducente a una situación fiscal (¡aún más!) explosiva. Es frente a este problema substancial que tenemos que preguntarnos qué hacemos. ¿Volvemos al sistema estatal?. ¿Mejoramos el sistema actual?. ¿O pensamos en otra solución?

¿Volver al reparto estatal?

Nuestra experiencia es lo suficientemente elocuente como para demostrar la inviabilidad de un sistema estatal único. Los sistemas estatales de reparto “solidario” son financieramente inviables, particularmente cuando se los maneja con criterios demagógicos. El déficit previsional actual (diferencia entre gastos e ingresos por aportes y contribuciones) es de $ 10,000 millones anuales. Aún cuando se re-estatizaran todos los aportes personales, el déficit previsional todavía seria de $ 5,800 millones. Para equilibrar el sistema aún después de una (eventual) re-estatización, deberían aumentarse los aportes y contribuciones previsionales del 21% actual a aproximadamente el 29% .

Por otro lado, los sistemas solidarios generan injusticia entre quienes aportan y quienes no lo hacen. Hoy, quienes reciben una miseria en relación a los aportes realizados, están “pagando” la jubilación de los jubilados “truchos”, los jubilados antes de tiempo, las jubilaciones de privilegio, las pensiones graciables, los difuntos que siguen cobrando, etc. Pero esto no es todo, pues los defectos del sistema de reparto conducen a una dinámica perversa. Si quienes no aportaron reciben de todas maneras beneficios, los actuales aportantes pierden el incentivo a aportar, la cobertura disminuye aún más y así se agranda sin remedio el problema fiscal y la injusticia entre aportantes y evasores. Se trata de un círculo vicioso, que está en la esencia de la insostenibilidad de los sistemas jubilatorios “solidarios”.

Una solución potencial sería plantearse como objetivo un fuerte aumento de los aportantes, idealmente para llevar su número a niveles cercanos al 80%, como tienen los países europeos . Pero, ¿es este camino posible?. La experiencia local e internacional nos plantea serias dudas sobre las chances de disminuir la evasión. Argentina tiene indicadores de cobertura similares a los de países emergentes de similar ingreso per cápita e incluso superiores a los de Méjico y Brasil. En todos ellos las dificultades para mejorar la cobertura se originan en que quienes evaden son básicamente los sectores informales, que lo hacen por necesidad: si tuvieran que pagar las cargas sociales y otros impuestos, no sobrevivirían económicamente. La evasión previsional (e impositiva en general) es función de la informalidad y ésta a su vez de las altas tasas impositivas y laborales. En el caso argentino las dificultades de reducir la evasión son aún mayores por el altísimo costo de “estar en blanco”: las cargas totales sobre el salario (39.5%) están entre las mayores del mundo . Mientras este factor estructural no cambie, las expectativas de reducir la evasión y aumentar la cobertura son ilusorias.

Los problemas del sistema actual

La adopción de un sistema privado de capitalización obligatoria se suponía que disminuiría la evasión al convertir los impuestos al trabajo en ahorro forzoso en una cuenta personal. Pero no lo logró de una manera significativa y después del default de los ahorros previsionales, difícilmente lo logre por sí solo. Hoy el grado de cobertura del sistema (39% de la población económicamente activa) sigue siendo absolutamente insatisfactorio para su pretensión universalista. Una de las explicaciones es que los aportes que se transformaron de impuestos a ahorro personal forzoso, fueron marginales frente al cúmulo de impuestos y cargas patronales. Los incentivos para la informalidad siguen siendo abrumadores.

La segunda razón, es la escasa valoración que la población de menores ingresos le atribuye a un sistema compulsivo de ahorro para la vejez. En la pobreza o en los inicios de la vida laboral, la prioridad de ahorrar para la vejez (frente a otras necesidades perentorias), es muy baja. Esto hace que se acepten de buena gana empleos informales que mejoran la remuneración de bolsillo sin cumplir con las obligaciones impositivas y laborales.

La tercera razón, es la continuidad de un sistema estatal que mantiene vivo el criterio de la solidaridad para otorgar haberes jubilatorios. A diferencia de Chile, donde el sistema de capitalización privado sustituyó completamente al sistema estatal, en la Argentina subsiste un sistema estatal que mantiene viva la “solidaridad” como criterio para decidir haberes jubilatorios estatales. La posibilidad de que el Estado, frente a un problema masivo de falta de cobertura en los sectores de menores ingresos, relaje las condiciones para obtener una jubilación estatal, es un incentivo poderoso para evadir la compulsión de los aportes y especular con que “el Estado proveerá”. La reciente propuesta de reforma del Ministerio de Trabajo pone de manifiesto este riesgo. La propuesta incorpora (entre otros cambios) una jubilación mínima para aquellos que cuenten con al menos 21 años aportados y una jubilación equivalente al 70% de la jubilación mínima para aquellos mayores de 70 años que no hayan aportado. Esta reforma no sólo crearía desequilibrios fiscales de impredecible magnitud, sino que incentivaría la evasión y las distorsiones económicas que ella produce, al aumentar las cargas al salario y los incentivos para evadir .

Nuestro actual sistema de capitalización requiere cambios importantes, en su política de comisiones, asignación de fondos y otros aspectos que mejoren la competitividad del sistema. Pero aún mejorándolo sustantivamente, no podrá cubrir a una porción significativa de la población mientras los incentivos para la evasión y la informalidad continúen. Una desventaja insuperable para el sistema actual son las altísimas cargas sobre el salario y la continuidad de un sistema estatal con su (implícita) promesa “solidaria”. Aún cuando pudiéramos rediseñar un sistema óptimo de AFJP, su cobertura continuaría siendo muy baja y el sistema de reparto estatal estaría acumulando una deuda implícita explosiva.

El problema es más profundo

El Ministro Lavagna pretende un sistema mixto, pero no ha explicitado ni su diagnóstico ni su propuesta. ¿Su objetivo apunta sólo a darle un destino específico a los fondos de las AFJP, como sería el financiamiento del plan de infraestructura?. Si así lo fuera, estaría ignorando que el problema previsional es mucho más profundo y amenaza en convertirse en una nueva bomba de tiempo. Por otro lado, ¿como se protegerían los ahorros de la gente si los fondos previsionales se invierten en obras públicas de baja o nula rentabilidad, ya que se realizarán con criterio social y de desarrollo regional?. Apropiarse de los fondos previsionales para financiar un plan de infraestructura sería un nuevo acto de “irresponsabilidad keynesiana”, que hipotecaría el futuro en aras de objetivos económicos y políticos de corto plazo. ¿Su propuesta coincide con la del Ministerio de Trabajo?. Si así lo fuera, jubilando a quienes no aportan y aumentando aún más las cargas sobre el salario, estaríamos agrandando los problemas en lugar de solucionarlos.

Tener un sistema previsional adecuado a nuestra realidad de país emergente, no es fácil. El Centro de Estudios Públicos está realizando un estudio y formulando una propuesta que estará lista en los próximos meses. Esa propuesta se propone dar una solución que sea fiscalmente sostenible, que sea coherente con una reducción de la informalidad, con un aumento del ahorro para la vejez y con una atención mínima a quienes llegan a ella desposeídos de cualquier apoyo. Un régimen de AFJP menos costoso y más competitivo será también un capitulo central de la propuesta. Mientras tanto, no tomemos decisiones apresuradas con una visión “cortoplacista”. Se trata de un problema fundamental para las futuras generaciones de jubilados.


		La (in)seguridad social

		Mario Teijeiro, 20 de Mayo del 2003		Download

		Las jubilaciones estatales son paupérrimas y el gobierno acaba de estafar los ahorros de quienes confiaron en el sistema de capitalización privada. La fe pública en que los aportes constituyen un ahorro que garantiza una jubilación digna (ya sea en el sistema estatal o el privado), está quebrada. Hoy solamente el 39% de la población económicamente activa cumple con aportes previsionales . En este contexto el Ministro Lavagna ha afirmado que la implantación de la jubilación privada en la Argentina "fue apresurada e irreflexiva”. Ha acusado (sin razón) a las AFJP como las causantes del desastre fiscal (en tal caso, los responsables fueron los políticos que no tomaron medidas fiscales compensatorias de la caída de los aportes al sistema público). Le atribuye (con más razón) al régimen de AFJP una política abusiva de comisiones en detrimento de los ahorros privados. Sus afirmaciones ponen nuevamente la seguridad social en el centro de la discusión pública. El debate vale la pena y a eso apuntan las siguientes reflexiones. Lo irrelevante y lo substancial El debate previsional puede tomar un camino irrelevante u otro substancial. El debate irrelevante es el referido a las consecuencias de la reforma previsional sobre el déficit fiscal . Echándole la culpa del déficit fiscal a la reforma previsional, el ministro Lavagna ha abierto la puerta para la “contrarreforma”. Sus partidarios creen en la posibilidad de equilibrar las cuentas fiscales haciendo que los aportes que hoy van a las AFJP, vuelvan a la ANSES. No perciben que eso no arregla nada, ya que los mayores recursos que tendría el Estado para financiar (por ejemplo) un plan de infraestructura, son menores recursos que el sistema financiero tendrá disponible para, entre otras cosas, financiar a las Pymes. La economía en su conjunto no obtendrá más ahorros para financiar el crecimiento por un mero pase contable. El debate substancial es cuál es el sistema más apropiado para que la gente ahorre de una manera segura para su vejez, sin incurrir en compromisos fiscales explosivos, sin provocar dañinas distorsiones económicas y sin cometer injusticias que incentiven comportamientos perversos de aportantes y potenciales beneficiarios. La Seguridad Social es hoy obligatoria y se supone que debe cubrir a la mayoría de la población, ya sea en el sistema estatal o en las AFJP. Sin embargo, los aportantes a ambos sistemas suman sólo el 39% de la población económicamente activa. La primera reflexión es que es un sistema no querido por la mayoría de la población. Cuando se lo puede evadir, se lo evade, pues la gente no confía que los aportes y contribuciones le van a garantizar una jubilación digna. La segunda reflexión es que quienes menos lo quieren son los pobres, ya que la evasión se concentra fundamentalmente entre los sectores de menores ingresos. En la pobreza, el dinero en la mano es mucho mas “rentable” que una jubilación a la que probablemente no lleguen por su menor expectativa de vida. Los pobres no pueden darse el lujo de aportar a sistemas que perciben como una “caja negra” y distante de sus necesidades actuales. El problema central es que quienes no aportan, no tendrán derecho a una jubilación. La mera proyección del comportamiento actual de los aportantes indicaría que en el futuro sólo un 35 % de la población podrá jubilarse, que son mayoritariamente asalariados y “cuentapropistas” de ingresos medios y superiores . Si el gobierno tuviera que atender en el futuro a los no aportantes de hoy (que son fundamentalmente los de menores ingresos y los desempleados), estaríamos acumulando una deuda pública (no registrada) conducente a una situación fiscal (¡aún más!) explosiva. Es frente a este problema substancial que tenemos que preguntarnos qué hacemos. ¿Volvemos al sistema estatal?. ¿Mejoramos el sistema actual?. ¿O pensamos en otra solución? ¿Volver al reparto estatal? Nuestra experiencia es lo suficientemente elocuente como para demostrar la inviabilidad de un sistema estatal único. Los sistemas estatales de reparto “solidario” son financieramente inviables, particularmente cuando se los maneja con criterios demagógicos. El déficit previsional actual (diferencia entre gastos e ingresos por aportes y contribuciones) es de $ 10,000 millones anuales. Aún cuando se re-estatizaran todos los aportes personales, el déficit previsional todavía seria de $ 5,800 millones. Para equilibrar el sistema aún después de una (eventual) re-estatización, deberían aumentarse los aportes y contribuciones previsionales del 21% actual a aproximadamente el 29% . Por otro lado, los sistemas solidarios generan injusticia entre quienes aportan y quienes no lo hacen. Hoy, quienes reciben una miseria en relación a los aportes realizados, están “pagando” la jubilación de los jubilados “truchos”, los jubilados antes de tiempo, las jubilaciones de privilegio, las pensiones graciables, los difuntos que siguen cobrando, etc. Pero esto no es todo, pues los defectos del sistema de reparto conducen a una dinámica perversa. Si quienes no aportaron reciben de todas maneras beneficios, los actuales aportantes pierden el incentivo a aportar, la cobertura disminuye aún más y así se agranda sin remedio el problema fiscal y la injusticia entre aportantes y evasores. Se trata de un círculo vicioso, que está en la esencia de la insostenibilidad de los sistemas jubilatorios “solidarios”. Una solución potencial sería plantearse como objetivo un fuerte aumento de los aportantes, idealmente para llevar su número a niveles cercanos al 80%, como tienen los países europeos . Pero, ¿es este camino posible?. La experiencia local e internacional nos plantea serias dudas sobre las chances de disminuir la evasión. Argentina tiene indicadores de cobertura similares a los de países emergentes de similar ingreso per cápita e incluso superiores a los de Méjico y Brasil. En todos ellos las dificultades para mejorar la cobertura se originan en que quienes evaden son básicamente los sectores informales, que lo hacen por necesidad: si tuvieran que pagar las cargas sociales y otros impuestos, no sobrevivirían económicamente. La evasión previsional (e impositiva en general) es función de la informalidad y ésta a su vez de las altas tasas impositivas y laborales. En el caso argentino las dificultades de reducir la evasión son aún mayores por el altísimo costo de “estar en blanco”: las cargas totales sobre el salario (39.5%) están entre las mayores del mundo . Mientras este factor estructural no cambie, las expectativas de reducir la evasión y aumentar la cobertura son ilusorias. Los problemas del sistema actual La adopción de un sistema privado de capitalización obligatoria se suponía que disminuiría la evasión al convertir los impuestos al trabajo en ahorro forzoso en una cuenta personal. Pero no lo logró de una manera significativa y después del default de los ahorros previsionales, difícilmente lo logre por sí solo. Hoy el grado de cobertura del sistema (39% de la población económicamente activa) sigue siendo absolutamente insatisfactorio para su pretensión universalista. Una de las explicaciones es que los aportes que se transformaron de impuestos a ahorro personal forzoso, fueron marginales frente al cúmulo de impuestos y cargas patronales. Los incentivos para la informalidad siguen siendo abrumadores. La segunda razón, es la escasa valoración que la población de menores ingresos le atribuye a un sistema compulsivo de ahorro para la vejez. En la pobreza o en los inicios de la vida laboral, la prioridad de ahorrar para la vejez (frente a otras necesidades perentorias), es muy baja. Esto hace que se acepten de buena gana empleos informales que mejoran la remuneración de bolsillo sin cumplir con las obligaciones impositivas y laborales. La tercera razón, es la continuidad de un sistema estatal que mantiene vivo el criterio de la solidaridad para otorgar haberes jubilatorios. A diferencia de Chile, donde el sistema de capitalización privado sustituyó completamente al sistema estatal, en la Argentina subsiste un sistema estatal que mantiene viva la “solidaridad” como criterio para decidir haberes jubilatorios estatales. La posibilidad de que el Estado, frente a un problema masivo de falta de cobertura en los sectores de menores ingresos, relaje las condiciones para obtener una jubilación estatal, es un incentivo poderoso para evadir la compulsión de los aportes y especular con que “el Estado proveerá”. La reciente propuesta de reforma del Ministerio de Trabajo pone de manifiesto este riesgo. La propuesta incorpora (entre otros cambios) una jubilación mínima para aquellos que cuenten con al menos 21 años aportados y una jubilación equivalente al 70% de la jubilación mínima para aquellos mayores de 70 años que no hayan aportado. Esta reforma no sólo crearía desequilibrios fiscales de impredecible magnitud, sino que incentivaría la evasión y las distorsiones económicas que ella produce, al aumentar las cargas al salario y los incentivos para evadir . Nuestro actual sistema de capitalización requiere cambios importantes, en su política de comisiones, asignación de fondos y otros aspectos que mejoren la competitividad del sistema. Pero aún mejorándolo sustantivamente, no podrá cubrir a una porción significativa de la población mientras los incentivos para la evasión y la informalidad continúen. Una desventaja insuperable para el sistema actual son las altísimas cargas sobre el salario y la continuidad de un sistema estatal con su (implícita) promesa “solidaria”. Aún cuando pudiéramos rediseñar un sistema óptimo de AFJP, su cobertura continuaría siendo muy baja y el sistema de reparto estatal estaría acumulando una deuda implícita explosiva. El problema es más profundo El Ministro Lavagna pretende un sistema mixto, pero no ha explicitado ni su diagnóstico ni su propuesta. ¿Su objetivo apunta sólo a darle un destino específico a los fondos de las AFJP, como sería el financiamiento del plan de infraestructura?. Si así lo fuera, estaría ignorando que el problema previsional es mucho más profundo y amenaza en convertirse en una nueva bomba de tiempo. Por otro lado, ¿como se protegerían los ahorros de la gente si los fondos previsionales se invierten en obras públicas de baja o nula rentabilidad, ya que se realizarán con criterio social y de desarrollo regional?. Apropiarse de los fondos previsionales para financiar un plan de infraestructura sería un nuevo acto de “irresponsabilidad keynesiana”, que hipotecaría el futuro en aras de objetivos económicos y políticos de corto plazo. ¿Su propuesta coincide con la del Ministerio de Trabajo?. Si así lo fuera, jubilando a quienes no aportan y aumentando aún más las cargas sobre el salario, estaríamos agrandando los problemas en lugar de solucionarlos. Tener un sistema previsional adecuado a nuestra realidad de país emergente, no es fácil. El Centro de Estudios Públicos está realizando un estudio y formulando una propuesta que estará lista en los próximos meses. Esa propuesta se propone dar una solución que sea fiscalmente sostenible, que sea coherente con una reducción de la informalidad, con un aumento del ahorro para la vejez y con una atención mínima a quienes llegan a ella desposeídos de cualquier apoyo. Un régimen de AFJP menos costoso y más competitivo será también un capitulo central de la propuesta. Mientras tanto, no tomemos decisiones apresuradas con una visión “cortoplacista”. Se trata de un problema fundamental para las futuras generaciones de jubilados.