Centro de Estudios Públicos

Una justa distribución del ingreso es el objetivo preferido de los políticos, pero es un objetivo inalcanzable. La igualdad de oportunidades parece en cambio un objetivo más realista, con el que coincide una parte importante del pensamiento liberal. Pero aún este objetivo más modesto no está exento de dificultades. El fracaso de la educación estatal así lo atestigua. Frente a este fracaso, el Ministro Filmus declara que “la mejor política educativa es una mejora en la situación económica”. Mientras no reconozcamos las fallas propias del sistema y encaremos reformas de fondo apropiadas, la igualdad de oportunidades no será difícil de lograr, sino imposible.

La utopía distributiva

América Latina y nuestro país son un ejemplo de una distribución del ingreso cada vez más desigual. Frente a esta realidad, la política reclama su creciente participación para compensar “las injusticias del mercado”. Pero los intentos distribucionistas no son nuevos en Latinoamérica y se han sucedido desde la crisis de 1930. Salvo cortos periodos, siempre han fracasado. Sólo pueden sostenerse por un corto lapso, mientras dura un financiamiento externo irresponsable o lo que se demoran los capitales en recuperar su inversión y fugar a países más hospitalarios con la inversión privada. El peronismo alimentó la utopía de la justicia distributiva permanente sobre la base de la expropiación de la renta de la tierra que, a diferencia del capital industrial o financiero, no puede fugarse al exterior. Pero una vez que la caída de los precios internacionales eliminó la renta de la tierra como fuente significativa de la renta nacional, los márgenes de maniobra para una política distributiva sostenible prácticamente desaparecieron.

Los políticos en países periféricos como el nuestro tienen que reconocer una realidad inamovible: el mundo (como la naturaleza) es fundamentalmente “darwiniano”. Los capitales fluyen hacia los países que ofrecen mayor rentabilidad y seguridad jurídica. Por el contrario, escapan de países con leyes y dirigencias laborales que les complican la vida, con controles de precios e impuestos que no pueden eludir, con dirigencias arbitrarias y corruptas, con un sector público ineficiente que gasta en clientelas politicas en lugar de financiar una infraestructura rentable y una educación de calidad. La paradoja en este mundo globalizado es que cuanto más intentan los políticos defender los derechos de los pobres, más los perjudican, pues sólo consiguen que los capitales fuguen a otros destinos. Los intentos distributivos no sólo son inútiles sino que agravan el problema: la distribución del ingreso empeora pues los capitales y las personas que no emigran lo hacen a cambio de rentabilidades e ingresos personales cada vez mayores. Esto genera la (aparente) necesidad de un mayor papel distributivo de la política. Pero los renovados intentos distribucionistas sólo acelerarían la fuga de capitales y cerebros, iniciándose así un círculo vicioso del cual es muy difícil salir. Este es el punto en el que hoy nos encontramos (aunque enmascarado por la recuperación de corto plazo).

¿Cuál es la alternativa a la utopía distribucionista?. La alternativa factible es combinar una política que priorice el crecimiento con una política distributiva que se limite a mejorar la igualdad de oportunidades. El objetivo prioritario debe ser crecer lo más aceleradamente posible, seduciendo al capital para una estrategia de economía abierta y competitiva. Los intentos distributivos a través de los beneficios masivos de un Estado de Bienestar no sirven para redistribuir de ricos a pobres, son un obstáculo para la competitividad y el crecimiento y consecuentemente terminan empobreciendo a la mayoría. El objetivo distributivo debe acotarse y focalizarse en la igualdad de oportunidades, procurando que el crecimiento no excluya a los más pobres por falta de una educación adecuada.

La elusiva igualdad de oportunidades

Una educación de calidad que iguale oportunidades es un objetivo compartido aún por una parte importante del pensamiento liberal. Pero cabe reconocer que no es un objetivo fácil de alcanzar. Igualar oportunidades es un desafío muy difícil, particularmente cuando se trata de niños pertenecientes a sectores excluidos o marginales. Es un hecho universalmente demostrado que el contexto familiar es el principal determinante del rendimiento escolar. Una escuela que pretenda igualar oportunidades debería ejercer una tarea compensadora de las falencias del hogar, tanto académicas como motivacionales e incluso alimenticias. Pero es una tarea harto difícil, fundamentalmente cuando el niño está en la escuela sólo cuatro horas de la mitad del año y pertenece a familias desintegradas o que no poseen la pauta cultural del esfuerzo personal.

Pero a las dificultades naturales se le suman las falencias de las politicas educativas y de la gestión estatal de la educación. En un trabajo reciente Juan Llach denuncia la discriminación social producida porque “las escuelas a las que asisten los alumnos de menor nivel económico social son de peor calidad que aquellas a las que concurren sus pares de mayor nivel económico social”. En realidad la discriminación la hace el Estado, que es quien maneja el financiamiento de la educación. Pero, ¿cómo es posible que la educación estatal provoque tal discriminación, cuando su razón de ser es básicamente educar a todos por igual?. La razón es, en primer lugar, que al sistema político le interesa más gastar en clientelas politicas que en educar al soberano: esto explica por qué lo que se gasta por alumno en escuelas públicas sea relativamente bajo comparado internacionalmente y comparado con lo que se gasta en escuelas privadas. La segunda razón es la perversidad del sistema de coparticipación federal de impuestos, que le permite a las provincias recibir un cheque en blanco para gastar a su antojo: la consecuencia es que el gasto educativo por alumno es muy dispar entre provincias. La tercera razón es pura ineficiencia burocrática provincial, lo que explica que el gasto por alumno entre escuelas de una misma provincia sea dispar y también discrimine en contra de las escuelas más pobres. El fracaso de la educación estatal es la explicación central no sólo de la decadencia educativa general sino también de la discriminación en contra de las escuelas pobres.

Soluciones dispares para un mismo objetivo

“Sociólogos progresistas” y “economistas liberales” compartimos el mismo objetivo de igualar oportunidades. Pero existen enormes diferencias en las propuestas. De partida existe una diferencia en el diagnóstico. “La mejor política educativa es una mejora en la situación económica”, declara el Ministro de Educación Filmus , lo que revela el diagnóstico equivocado de la corporación educativa: los problemas de la educación no serían consecuencia de fallas del sistema, sino consecuencia de una situación económica que excluye y no permite “condiciones básicas de educabilidad”. La culpa está siempre fuera de la escuela y se complementa con la falta de apoyo de los padres hacia los maestros. Esta visión del problema explica las tibias y superficiales políticas que se ejecutan, que nunca pasan por reformas de fondo del sistema educativo. Su propuesta se limita a aumentar salarios y presupuestos y realizar cambios formales. Se trata de una mera defensa del statu quo corporativo, dominado por los intereses de las burocracias estatales y de los gremios que defienden los intereses de los maestros mediocres.

La visión liberal no niega la importancia del crecimiento económico sino cree que la causalidad es inversa: el mismo crecimiento y la reducción de la exclusión social dependen de una educación de calidad que tienda a igualar oportunidades. Pero la exclusión social no se arreglará ni con crecimiento ni con (utópicas) políticas distributivas. Si no tenemos ciudadanos capacitados y con una cultura de trabajo y responsabilidad personal, serán excluidos aún con crecimiento y sólo podrán aspirar a recibir las migajas asistencialistas de un sistema político clientelista.

La visión liberal tampoco niega la importancia de aumentar el gasto educativo, sino que lo condiciona a varios factores. La primera condición es que el aumento de gasto educativo no debe hacerse a costa de mayores impuestos que atentan contra el crecimiento, sino con bajas de gasto público clientelista y una mayor participación del gasto privado en educación, particularmente en el financiamiento del gasto universitario (que poco tiene que ver con la igualdad de oportunidades) e incluso a nivel del polimodal. La segunda condición es que, siendo el aumento de los salarios de los maestros un elemento esencial para mejorar la calidad educativa, no puede hacerse sin una eliminación de la estabilidad laboral del maestro, de tal manera que el sistema pueda aprovechar la capacidad de pagar más salarios para renovar y mejorar la calidad del plantel docente.

Otra diferencia crítica pasa por el rol que debe cumplir el Estado. El Estado (tanto Nacional como provincial) ha demostrado su ineficiencia para gestionar la educación pública. Mientras el enfoque progresista pretende fortalecer el rol de la gestión estatal, el enfoque liberal cree que el Estado debe limitarse a proveer el financiamiento y fijar las reglas de funcionamiento para “escuelas públicas de gestión privada” plenamente autónomas.

Existen también diferencias importantes en lo que se refiere a la forma de mejorar la actual desigualdad de oportunidades. El enfoque “progresista” enfatiza la responsabilidad distributiva del Estado. La propuesta de Llach es “asignar a las escuelas públicas los mismos recursos que tienen las escuelas privadas y a las escuelas pobres, aún más”. Esta es una propuesta voluntarista, ya que el Estado nunca tendrá capacidad financiera para gastar tanto como el sector privado de mayores recursos. La propuesta realista es que el Estado “levante el piso”, concentrando su (limitada) capacidad de gasto en el financiamiento de la preescolaridad y de los ciclos iniciales en los sectores de menores ingresos.

Otra diferencia esencial de la propuesta liberal es la noción que tiene que haber un equilibrio entre el esfuerzo estatal y el esfuerzo académico de los alumnos. La responsabilidad del estado es mejorar oportunidades, no garantizar resultados. Un sistema de exámenes nacionales que sean condicionantes de la promoción o graduación, es un incentivo insoslayable para crear un clima de exigencia necesario para educar en el esfuerzo y la responsabilidad personal. Los sistemas de becas deben premiar el logro académico, no el mero “presentismo”.

Se necesitan reformas de fondo

Si seguimos creyendo que “la mejora de la situación económica es la mejor política educativa”, no habrá solución. Independientemente de lo que pase con la economía, el Ministerio de Educación tiene que tomar conciencia que sin remover los vicios propios del sistema educativo, no será posible ni revertir la decadencia educativa general ni disminuir la desigualdad de oportunidades.

Hay que aumentar el gasto en educación, pero no aumentando impuestos sino reduciendo el gasto clientelista y aumentando el gasto privado voluntario en la educación universitaria y polimodal. El esfuerzo financiero canalizado por el Estado debe concentrarse en los ciclos básicos de los sectores de menores ingresos. Hay que mejorar la calidad del plantel docente aumentando los salarios, pero removiendo la estabilidad laboral. Hay que liberar la gestión escolar de las burocracias estatales, otorgando un financiamiento directo a “escuelas públicas de gestión privada” que funcionen autónomamente (incluso para remover personal y administrar salarios). Hay que crear un clima de exigencia escolar a través de un sistema de exámenes nacionales determinantes para la promoción y graduación. Estos son los pilares básicos de una política que debe incluir además mejoras drásticas en la formación docente y la recreación de escuelas técnicas que faciliten la salida laboral.

La igualdad de oportunidades es un objetivo difícil de lograr, pero es imposible si se lo intenta con un sistema educativo ineficiente dominado por los intereses de burócratas y gremialistas.

El Ministro de Educación Daniel Filmus ha prometido ser obsesivo con la calidad educativa. “Para no ser un excluido, el chico tiene que estudiar. No sólo para obtener un título, sino para demostrar que sabe”, afirmó al inicio de su gestión. Para lograr este objetivo es necesario crear un sistema de exámenes nacionales hecho en serio, con obligatoriedad para todos los alumnos y con consecuencias para la promoción y graduación. No hay otra manera de restituir los incentivos para el esfuerzo académico, que han sido destruidos por un populismo educativo que pulverizó la exigencia escolar con tal de evitar la deserción escolar. La oposición de la corporación educativa a exámenes nacionales es muy fuerte, por la simple razón que desnudarían las falencias del sistema y de sus componentes y establecerían reglas de juego competitivas y meritocráticas que afectarían los intereses de escuelas y maestros mediocres. Pero es una reforma esencial que habrá que instrumentar (entre otras medidas) si queremos revertir nuestra (fenomenal) decadencia educativa.

La importancia de la calidad educativa

La izquierda critica al Ministro por haber adherido al “modelo mercantilista globalizador, que sujeta la educación a las necesidades del mercado”. Para ellos educar al pueblo para competir servirá sólo a los intereses capitalistas que quieren convertirnos en “factoría colonial”. Lo critican también agriamente por denunciar que no hace sentido que la universidad pública forme sicólogos en lugar de ingenieros. Reprueban toda “ingerencia del mercado” en la determinación de la política educativa, como si la educación no tuviera que servirle al ciudadano para resolver su futuro económico, además de formarlo para la vida en sociedad. Es la misma izquierda que después se queja porque el sistema capitalista “excluye” y reclama más estado para corregir las “falencias del mercado” (léase: “más empleo público para quienes no sirven en la actividad privada”). Pretenden ignorar una realidad insoslayable: vivimos en un mundo globalizado donde los capitales se invierten en los países con mano de obra más calificada y con mejores hábitos de trabajo y los países que no hagan el esfuerzo de una educación de calidad bien orientada, condenarán a la exclusión a proporciones crecientes de su población, como ya nos está ocurriendo.

Los medios para lograr la calidad educativa

Los resultados recientes de los alumnos argentinos en exámenes internacionales han confirmado lo que todo el mundo intuía, un descenso increíble de nuestra calidad educativa. Mejorar a partir del pozo en que hemos caído es una tarea de décadas que involucra múltiples instrumentos y actores. Necesitamos por ejemplo una mejor estructura de la oferta educativa, que ayude a la escuela a dar una salida laboral para quienes no sigan una educación académica (esta es la verdadera respuesta a la deserción en los primeros años del secundario, no la reducción de la exigencia escolar). Necesitamos mejorar la calidad de la docencia, lo que implica tanto mejorar sustantivamente la calidad de los institutos de formación docente como revalorizar la profesión, para que resulte nuevamente atractiva a jóvenes con capacidad y vocación docente. Pero también es necesario reconstruir urgentemente la idea que la educación es el medio para el progreso colectivo y reestablecer los incentivos para el esfuerzo académico de maestros y alumnos. El instrumento más apto son exámenes nacionales que sean condición para la promoción o graduación. La existencia de estos exámenes en la mayoría de los países desarrollados constituye una institución decisiva para motivar el esfuerzo estudiantil. No hay esfuerzo escolar suficiente sin el acicate de pruebas decisivas.

El mérito de exámenes nacionales

Pero la pregunta relevante es ¿por qué esos exámenes tienen que ser nacionales y no basta con que sean exámenes establecidos por los profesores de aula?. En primer lugar, porque la discreción del profesor da origen a una diversidad notable de exigencia, según sea el colegio y su alumnado. Cuando la evaluación queda exclusivamente en manos del maestro de grado, la exigencia (e incluso los criterios de evaluación) difieren dramáticamente entre colegios. Muchos piensan que la exigencia tiene que ser distinta en Buenos Aires y en Jujuy, entre colegios de familias ricas y pobres, porque los contextos socioculturales son distintos. Pero si así lo fuera, tenderíamos a congelar o agrandar la brecha educativa entre sectores sociales, diferencias cuya remoción debe ser el objetivo central de una política educativa que pretenda mejorar la igualdad de oportunidades. Si pretendemos reducir la brecha educativa entre familias pobres y ricas, el objetivo debe ser un estándar de rendimiento similar, particularmente en los primeros años de escolaridad.

Existen otras razones más sutiles pero igualmente importantes que aconsejan la existencia de exámenes nacionales con consecuencias importantes para los alumnos: una medición externa al aula, a diferencia de la evaluación interna, asocia los intereses de alumnos y profesores en el esfuerzo académico. Una medición externa elimina la oposición de intereses que normalmente existe entre maestros que quieren exigir y alumnos que pretenden influir sobre el profesor para un aflojamiento de los estándares de calificación. Ya no resulta posible que los colegios gradúen la exigencia y los estándares de promoción de grado según sea el rendimiento promedio del alumnado. También elimina la presión de los alumnos “piolas” hacia los compañeros “olfas” que con su esfuerzo ponen en evidencia a la mayoría que estudia poco. Tampoco existe la posibilidad de que los profesores mediocres regalen nota, en algunos casos para ocultar su fracaso, en otros para evitar los conflictos con los padres. Cuando los exámenes son externos, el grado de exigencia se vuelve “incontrolable” para alumnos, maestros, colegios y padres. Los buenos alumnos y profesores elevan el prestigio de la clase y del colegio, y la presión a favor de la mediocridad desaparece. Es entonces que el “sistema” instala los valores correctos y el esfuerzo académico se torna ineludible.

Estos méritos son atribuibles a un (eventual) sistema nacional de medición de la calidad educativa hecho con seriedad, no a la parodia de medición que hemos tenido en la Argentina a partir de la última década. Las mediciones que son muestrales, que no son obligatorias y no tienen consecuencias para los alumnos, no sirven, pues no hay incentivos para tomarlas con seriedad. Menos aún sirven cuando no se toman los recaudos mínimos para evitar el fraude. El descuido en los procesos de administración de los exámenes ha dejado en manos de maestros y colegios la discreción de ayudar a los alumnos con el conocimiento anticipado de los exámenes, permitiéndoles más tiempo que el previsto, ayudándolos con las respuestas, “manejando” la ausencia de los peores alumnos, entre otras “trampitas”. Lo único que se ha logrado con estos exámenes es desprestigiar un instrumento valioso.

Por el contrario, cuando los exámenes nacionales son obligatorios para todos, tienen consecuencias decisivas para los alumnos y están cuidadosamente administrados, sirven también para otros fines valiosos. Uno de ellos es la disponibilidad de información objetiva y transparente sobre el rendimiento escolar en los colegios, información esencial para que los padres elijan el colegio de sus hijos. También la información resulta esencial para la admisión de alumnos a niveles de educación superior o para la administración de becas con criterios meritocráticos. Incluso es una información valiosa para futuros empleadores. Los exámenes externos son una fuente de información objetiva muy superior a meros certificados de graduación que generalmente son otorgados con estándares muy dispares entre instituciones.

La oposición a la evaluación educativa

La oposición de la corporación educativa a los sistemas de exámenes nacionales es importante, pero inválida. Muchas críticas se refieren al mal uso potencial que se puede hacer del instrumento. “Los exámenes estandarizados incentivan una enseñanza orientada exclusivamente a pasar los exámenes”, critican algunos. Es evidente que el diseño de exámenes no repetitivos constituye la solución a este problema potencial. “Los exámenes estandarizados tienden a captar conocimientos y habilidades de razonamiento de bajo nivel y por lo tanto desincentivan procesos de aprendizaje con auto-descubrimiento”, critican otros. La respuesta a esta crítica es que es posible (y deseable) que los exámenes testen tanto conocimientos básicos como habilidades de razonamiento.

Pero la crítica populista va más allá de cuestiones técnicas. “Son injustos con quienes generalmente les va peor, los alumnos de sectores socioeconómicos desfavorecidos”. Esta crítica supone que es mejor esconder los problemas que ponerlos en evidencia. Pero es obvio que una mala educación de los sectores más desfavorecidos afectará irremediablemente su capacidad de ingresos futuros, con o sin exámenes que pongan en evidencia sus falencias. Es mejor entonces que existan exámenes que detecten tempranamente los problemas y se constituyan en un instrumento para despertar conciencia general e introducir las medidas compensatorias necesarias para reducir las brechas de rendimiento escolar.

Los gremios por su parte temen que los exámenes sean usados contra los maestros, culpándolos por resultados que sean atribuibles a otras causas, como las falencias del contexto socioeconómico. Esta no es una crítica al instrumento en sí, sino a un mal uso hipotético que se podría hacer del mismo. Es evidente que cualquier uso de los resultados para evaluar a los maestros debe ser hecho con mucho cuidado, teniendo en cuenta el tipo de alumnado que el maestro tiene a cargo y poniendo énfasis en el progreso de los alumnos más que en el nivel absoluto de rendimiento alcanzado.

Finalmente está la oposición de colegios privados, muchos religiosos, temerosos de su libertad de enseñanza y de la orientación educativa que incentiven los exámenes nacionales. El temor aquí es que los exámenes valoren exclusivamente lo académico en desmedro de una educación integral, que le asigne especial importancia a la transmisión de valores. Indudablemente los exámenes nacionales no pueden testear directamente valores morales (aunque sí pueden testear indirectamente algunas virtudes, pues el éxito académico está muy asociado a la perseverancia, el esfuerzo y la actitud de responsabilidad personal). Pero la respuesta definitiva a esta objeción es que los padres pueden conocer por otros medios directos la formación moral que sus hijos reciben en los colegios y los exámenes nacionales serán un complemento esencial para conocer la calidad de la parte académica de la formación que se ofrece.

Conclusión

No será posible mejorar la calidad educativa sin restaurar los incentivos al esfuerzo que sólo puede proveer un sistema de exámenes nacionales con consecuencias para la promoción y graduación. Pero, ¿puede el Ministerio de Educación realizar esta tarea?. La experiencia nos indica que el Ministerio Nacional está sujeto a una presión política permanente para reducir estándares, relajar las condiciones del proceso evaluatorio, ocultar y hasta manipular los resultados. Por esta razón, debería ser una institución independiente del poder político la que se haga cargo de la administración de los exámenes nacionales, para garantizar su objetividad, transparencia y consecuente validez.

El problema en lo inmediato pasa por cómo avanzar en este sentido, en un entorno cultural que se ha deslizado hacia una desvalorización del esfuerzo y de los logros educativos; y a partir de un contexto político populista e irresponsable, que tiende a culpar al sistema capitalista y a la globalización y a exculpar a los pobres y excluidos de cualquier responsabilidad personal sobre su futuro. El problema es que si seguimos en esta tendencia, nos pareceremos cada vez más a un país subdesarrollado, con crecientes mayorías populares incultas y empobrecidas, que son fácil presa de políticos populistas. Se trata del (temible) círculo vicioso de la decadencia. ¿Podremos revertirlo?

El estado (calamitoso) de la educación pública es al mismo tiempo causa y reflejo de nuestra decadencia. No ha sido capaz de igualar oportunidades, contribuyendo a la marginación y empobrecimiento de vastos sectores sociales. Pero la decadencia cultural a la que ha contribuido ahora retorna como un boomerang, ya que las limitaciones socioculturales harán cada vez más difícil rescatar la marginalidad. Las preguntas relevantes son varias: ¿qué es lo que produjo esta debacle educativa?. ¿puede la escuela ayudar a revertir las desigualdades?. ¿qué tipo de transformación educativa es necesaria para alcanzar ese objetivo?.

La corporación educativa culpa a la sociedad misma por el deterioro educativo: la culpa sería principalmente de los padres, porque no valoran apropiadamente la función de la educación y de los docentes. Esa desvalorización de la educación es lo que en última instancia habría permitido que los políticos pongan el presupuesto educativo en una lista de baja prioridad, lo que ha producido el deterioro del salario y la desvalorización social del docente. También culpan a los padres por no incentivar a los hijos a tomar la tarea educativa con responsabilidad. Culpan a los medios por transmitir valores negativos y hacer aún más difícil la tarea docente. Culpan al “modelo”, por aumentar la pobreza y empeorar las condiciones para que los chicos aprendan. Por supuesto, nadie puede negar la importancia de estos factores negativos. Lo que no puede aceptarse es que esos argumentos sirvan como excusa para que la escuela no cumpla con su función de enseñar y se limite a un rol de “guardería”. La paradoja es que cuando más hostil es el medio sociocultural, mayor es la responsabilidad compensadora que tiene la escuela.

Los gremios por su parte han reducido el debate educativo a una cuestión de reivindicaciones sociales de los “trabajadores de la educación”. Que los chicos aprendan historia o matemáticas, no tiene importancia. Como ha declarado Marta Maffei, lo importante es que los chicos aprendan del ejemplo de lucha de sus maestros por las reivindicaciones sociales. Que estudien y se preparen para competir y comportarse como ciudadanos responsables, sería una mera pretensión capitalista, para tener mano de obra calificada que aumente sus beneficios. Transmiten la idea que el futuro personal no depende del esfuerzo y la responsabilidad individual, sino de la protesta social. La falta de disciplina y de actitud ante el esfuerzo que se observa hoy en las aulas, es un indicador de que están logrando ampliamente su objetivo. Estamos deseducando e hipotecando el futuro de generaciones enteras.

Las responsabilidades compartidas

Es absolutamente cierto que el deterioro del salario docente es muy importante. Con los salarios actuales es imposible atraer a la docencia a jóvenes con vocación y potencial, lo que haría infructuosa cualquier política de mejoramiento de la docencia. También es cierto que con mayor apoyo de la familia la tarea educativa se facilitaría. Si removiéramos el comportamiento perverso de los medios de comunicación, colaboraríamos en evitar la implosión cultural que estamos viendo y facilitaríamos la tarea escolar como transmisora de valores positivos. Si mejoráramos la situación económica y el empleo, contribuiríamos a que los chicos lleguen al colegio en mejores condiciones de aprender. Pero aceptado todo esto, no pueden soslayarse los vicios estructurales del sistema educativo que le impiden a la escuela (aún con condiciones externas óptimas) proveer una educación de calidad.

La importancia del Estatuto del Docente

El problema educativo emblemático es el Estatuto del Docente, que “protege” por igual a maestros meritorios, maestros mediocres y ñoquis. Los problemas del Estatuto incluyen cláusulas abusivas que fomentan la desidia y la irresponsabilidad laboral. Iguala remuneraciones en función de la antigüedad en lugar de diferenciarlas en función del mérito y el esfuerzo del docente. Pero lo que es más grave y decisivo, impide despedir maestros irresponsables y mediocres y su reemplazo por quienes estén en mejores condiciones de enseñar. Hoy el Estatuto del Docente es un obstáculo insalvable para mejorar la docencia y por lo tanto la calidad educativa.

¿Cómo es posible que una “conquista” como el Estatuto del Docente se haya convertido en un impedimento gravísimo para mejorar la educación? La sanción del Estatuto en 1958 fue motivada por las mejores intenciones. Desde principios del siglo XX, la profesión docente congregaba profesionales con prestigio social, bien remunerados y con el mejor capital cultural disponible. A eso se había llegado luego de décadas de privilegiar la educación como una política de Estado. La llegada del populismo (con su slogan “alpargatas si, libros no”) fue el primer golpe al sistema meritocrático. La estabilidad docente y los nombramientos se “politizaron”. La adhesión al partido empezó a ser causal de despido y de nombramientos “por acomodo”. En este contexto, el Estatuto del docente sancionado durante el gobierno del Dr. Frondizi fue una conquista de una profesión de clase media frente a los avances del populismo. Su justificación era la protección de la excelencia educativa.

Pero las buenas intenciones no alcanzaron. El Estatuto sirvió para defender la estabilidad de maestros amenazados por la politización, pero solo evitó que el deterioro docente fuera más acelerado. Nada pudo impedir que el populismo se manifestara plenamente a través del nombramiento de burócratas y maestros con pocos méritos, por el solo hecho de tener punteros que los bancaran. Los ñoquis se multiplicaron y los presupuestos se achicaron, esto último por la falta de prioridad que el estatismo populista le dió a la educación. Como consecuencia, los sueldos de los maestros se hicieron trizas.

Ya no fue posible renovar el plantel docente con jóvenes con un capital cultural adecuado. Para ellos la profesión perdió atractivo económico y status social. La fuente de reclutamiento de nuevos maestros cambió a sectores sociales con menor “capital social”. Así los señores maestros y profesores fueron reemplazados por “trabajadores de la educación”. El error original fue intentar compensar un problema gravísimo (la ingerencia de la política populista en la educación) con un instrumento inadecuado que introdujo nuevas perversiones. La paradoja es que lo que intentó ser un instrumento para proteger a los buenos docentes de las arbitrariedades de la política, se ha convertido ahora en un instrumento que le da estabilidad a los ñoquis y a los maestros mediocres.

Si hay un sector donde no puede hacerse política social con el empleo, ese es el sector educativo. El interés de un maestro mediocre nunca puede anteponerse al futuro de los 25 alumnos de su clase. En la docencia el único criterio aceptable es el darwiniano: deben permanecer sólo los mejores. Jamás habrá igualdad de oportunidades si la educación de los sectores mas carenciados no queda a cargo de maestros tan capacitados como los de escuelas que atienden a sectores medios y altos.

La reforma requiere mucho más

La eliminación de la estabilidad laboral y de otros excesos del Estatuto del Docente son una condición necesaria pero no suficiente para revertir la decadencia educativa (vale insistir en la necesidad de mejorar substancialmente las remuneraciones docentes de maestros al frente de grado). Pero de nada valdría eliminar la estabilidad del docente si las decisiones de personal continuaran en manos de burocracias estatales. Si así lo fuera, la estabilidad legal sería meramente reemplazada por una estabilidad de hecho, garantizada por la presión de burócratas y gremialistas activistas. Es por eso que la eliminación de la estabilidad laboral debe ser complementada por una descentralización total de las decisiones del personal docente a nivel de escuelas autónomas, a las que se les debería otorgar capacidad plena para resolver todos los aspectos remunerativos, de nombramiento y despido de personal (entre otras capacidades administrativas y académicas).

Una educación pública de calidad es la única esperanza para mejorar el nivel y reducir la desigualdad de ingresos en el mediano plazo. El deterioro al que hemos llegado es tal que necesitamos una nueva epopeya “sarmientina”. Pero para poder hacerla, el primer obstáculo es político, ya que primero es necesario independizar la educación de la política, de la burocracia educativa y de los gremios. Solamente así podemos aspirar a una educación de calidad al servicio de los padres y que cumpla medianamente con un objetivo de igualdad de oportunidades.

Las recientes propuestas de financiamiento universitario emanadas del Ministerio de Educación y de algunos centros universitarios, si bien es cierto aparecen como un avance importante, constituyen un reformismo insuficiente. En algunos casos se trata de un impuesto más. En otros, de un arancelamiento irrisorio. Pero los problemas de la educación superior no se arreglan con parches tibios. El grado de deterioro es tan grande y los vicios acumulados tan importantes, que sin un cambio drástico en las reglas del juego no hay esperanza de poder reconstruir una Universidad que sea cuna de una dirigencia eficiente y honesta.

Resulta ya muy evidente que la gratuidad y el ingreso irrestricto son insostenibles por su ineficiencia y por la injusticia que implica para los contribuyentes tener que pagar la educación de alumnos de ingresos medios y altos, que constituyen la mayoría del alumnado. El problema es que el absurdo no sólo es denunciado por “economicistas del mercado”, sino también por figuras muy respetadas en el ambiente académico, como Marcos Aguinis, en su excepcional libro El atroz encanto de ser argentino.

Ante tamaña amenaza “ideológica”, la familia universitaria se ha lanzado a la búsqueda desesperada de propuestas que den la imagen de cambio y adecuación a la realidad, pero que en el fondo no cambien lo esencial. Se trata del tradicional gatopardismo argentino. Ya conocimos en el pasado propuestas como la del impuesto al graduado. Ahora la nueva versión es la idea de cobrar una sobretasa especial en el Impuesto a las Ganancias a aquellos contribuyentes que tengan hijos en la Universidad.

Pero el centro de la cuestión no pasa por desmenuzar ésta u otras propuestas similares que puedan surgir del afán por evitar un arancelamiento serio. Aún cuando funcionen, todas ellas compartirán la característica de mantener el subsidio estatal como la principal forma de financiamiento de las universidades públicas. Para los defensores del statu quo, esto es lo importante. De dónde salen los recursos públicos es secundario, siempre que se trate de impuestos y no de aranceles específicos. El rechazo al arancelamiento radica en el miedo a competir. Ese miedo se asienta en la convicción propia de que muchas universidades públicas y muchos programas de estudio no resistirían el hecho que cuesten plata. Su valor agregado es tan bajo y la posibilidad de inserción laboral que permiten es tan pobre, que aún cuando el estudiante tenga la capacidad económica de pagar los aranceles, preferiría hacerlo en una universidad privada y en una carrera que ofrezca oportunidades laborales. La supervivencia de muchísimos programas y hasta de universidades enteras creadas con criterios políticos depende así de un subsidio estatal que permita la gratuidad.

El arancelamiento sacude así los cimientos básicos de la visión que la actual corporación tiene de lo que debe ser una Universidad. Para ellos no es soportable que la sociedad tenga influencia en lo que se debe enseñar. Para ellos no es soportable que “la cultura quede supeditada a los valores del mercado”. La verdad es que les resulta intolerable que las universidades creadas con criterios políticos deban cerrar sus puertas. También les sería intolerable terminar con programas enteros a los que ellos le asignan (supuestos) valores culturales, por los que nadie estaría dispuesto a pagar.

Esta visión de lo que debe ser la Universidad es propia de siglos ya lejanos. Es una visión elitista que se cree con derecho a ser subsidiada sin que se le pida rendición de cuentas. La excusa es que “la Universidad pública es custodia de la ciencia y la cultura, dentro de una sociedad materialista que se ha dejado dominar por los valores del mercado”. La autonomía universitaria ha encarnado por décadas esa idea de soberanía no cuestionable en las decisiones universitarias. Así nos ha ido. Los ratios de eficiencia de las universidades públicas están entre los peores del mundo, pero el costo por graduado es tan alto como en las universidades privadas más caras del país. Para colmo de males, un porcentaje significativo de esos graduados que tanto cuestan, no encuentran una salida laboral y terminan trabajando de ñoquis en el sector público, como taxistas o tienen que emigrar (estas consecuencias se han agravado recientemente, pero ha sido un problema permanente de las últimas décadas).

Pero lo que es peor, la Universidad pública carga con la enorme culpa de haber (des)educado a una clase dirigente que a juzgar por los resultados, ha sido inepta y facilista, cuando no corrupta. Esto no es casualidad. Es el producto natural de un ambiente universitario sin premios ni castigos. La Universidad pública ha cobijado a los mediocres, ha tolerado sus largos anos de estudio, les ha dado títulos que tienen tanto valor como el de los estudiantes meritorios y los ha habilitado para ser dirigentes. El resultado son los políticos que tenemos. Un alto porcentaje de ellos son corruptos, irresponsables y facilistas porque, desde su experiencia en la Universidad pública, les ha ido bien con el curro, el acomodo, la chantada. Hemos creado una dirigencia que se cree con derecho a que los contribuyentes paguen sus estudios y luego los mantengan de por vida como dirigentes políticos ñoquis. Cuando se discute el por qué del fracaso educativo Argentino, los defensores del estatismo argumentan que la educación que tenemos es producto de nuestra cultura. Deberían considerar la hipótesis opuesta: es el sistema educativo el que ha ayudado a propagar la cultura del tango Cambalache, a través del (mal) ejemplo de una dirigencia prohijada en una Universidad sin premios ni castigos, tolerante con la mediocridad.

Lo que está en marcha ahora es un intento de reformismo universitario que apunta a cambiar algunas aristas aberrantes de la situación, pero a salvar lo esencial para la corporación universitaria. Se trata de cambiar la imagen pública, reemplazando los Rectores y dirigentes que personifican la politiquería y el clientelismo. Se trata de producir propuestas “responsables” de financiamiento, como la sobretasa del impuesto a las ganancias o algún arancelamiento irrisorio. Se trata quizás también de moderar el ingreso irrestricto. Lo que para ellos no es negociable es la renuncia al subsidio estatal y a un consecuente arancelamiento serio. Esto sería “entregar la ciencia y la cultura a los mercados”. ¡Cómo si los mercados fueran una entelequia distinta a la sumatoria de miles de padres que tenemos la suficiente capacidad como para saber qué les conviene a nuestros hijos!.

Este reformismo no sirve. Sin arancelamiento la política universitaria continuará encubriendo las universidades y los programas inviables. Sin arancelamiento la universidad pública no se verá obligada a mejorar para competir de igual a igual con universidades privadas. Sin arancelamiento seguiremos tolerando al “piola” que puede pagar y no paga. La combinación de un arancelamiento pleno con un sistema de becas y préstamos meritocráticos es la fórmula ideal para resolver simultáneamente los problemas de eficiencia y equidad. La regla general debe ser que todos paguen por una educación que les significará un salto fundamental en sus ingresos futuros. El que tenga problemas financieros, tendrá acceso a préstamos que deberá devolver una vez que sus ingresos lo permitan. El estudiante meritorio y con necesidades económicas acuciantes, podrá calificar para un sistema de becas de mantenimiento.

Más importante aún, el arancelamiento es sinónimo de terminar con la falta de premios y castigos y recrear la ética del esfuerzo, el mérito y la responsabilidad financiera. Arancelar significa educar a nuestros futuros profesionales y empresarios en la responsabilidad de pagar cuando se debe. ¿Cómo podemos pretender que el día de mañana sean responsables en el pago de impuestos, si desde jóvenes aprenden a no pagar ni siquiera a través de un préstamo a tasas bajas, por lo que les va a permitir un nivel de vida privilegiado?. Asignar las becas y préstamos con criterios estrictamente meritocráticos significaría eliminar la mediocridad y establecer la regla del esfuerzo y la responsabilidad entre los candidatos a dirigentes futuros. El arancelamiento no es un proyecto “economicista” (aunque de por sí los efectos económicos son lo suficientemente importantes como para justificar largamente esta medida). Es sobre todo un proyecto imprescindible para cambiar la cultura de nuestra (futura) dirigencia.

No hay chance de superar nuestros problemas políticos y económicos si no cambiamos nuestro comportamiento socialmente irresponsable. Para lograrlo, el comportamiento ejemplar de la clase dirigente es esencial. Pero no hay chance de tener una dirigencia ejemplar si la continuamos educando dentro de las reglas de juego de la piolada y la mediocridad. Entonces asumamos la realidad, ser revolucionarios en el siglo XXI es estar a favor del arancelamiento y la meritocracia. Convenzámonos y enarbolemos (simbólicamente) la pancarta universitaria más grande: ¡Arancelamiento sí, gatopardismo no!.

Sin una buena educación no hay un futuro promisorio. Motivados por esta idea, hemos realizado un trabajo durante dos anos y medio que nos ha convencido que el deterioro educativo es enorme y que si no se realizan cambios profundos en la organización de nuestro sistema educativo, nuestro país está condenado a la decadencia cultural, a un crecimiento económico mediocre y a una marginación social creciente.

A esta situación no hemos llegado por casualidad. Durante décadas, la política educativa se ha diseñado a medida de los intereses corporativos de los gremios y de la burocracia estatal. Uno de las consecuencias más notables ha sido el deterioro del status y de la calidad de nuestros docentes: es evidente que ya no tenemos, como en décadas lejanas, señores maestros y profesores educando a nuestros hijos. Ahora tenemos, según lo dice la propia secretaria general de CTERA, “trabajadores de la educación”. A este punto hemos llegado porque durante décadas la educación ha estado al fondo de la lista de prioridades de nuestra clase política y porque la administración de los recursos públicos ha estado afectada por las ineficiencias y la desidia de la administración estatal, sea ésta nacional o provincial.

¿Cómo podemos pretender que la educación se transforme en una igualadora de oportunidades y reductora de brechas económicas, si la tenemos en manos de trabajadores de la educación mal remunerados?. Imposible. Hay que hacer un cambio copernicano en la calidad de la docencia. Y esto no es sólo cuestión de tener maestros instruidos, que conozcan realmente la materia que enseñan, sino también de maestros capaces de transmitir con su ejemplo los valores esenciales del esfuerzo y la responsabilidad individual, que son esenciales para formar personas que puedan desarrollar una vida fructífera. Invertir en educación requiere poner a los mejores a enseñar, no que la profesión docente sea el destino de los que no consiguen otra cosa.

Lejos de ese ideal, nuestra educación es hoy la transmisora de la cultura del tango Cambalache. Tal como en el tango, todo da igual, nada es mejor. El Estatuto del Docente trata por igual a un burro que a un gran profesor. La estabilidad del docente, defendida a rajatabla por los lideres sindicales, significa que los intereses de ñoquis y malos maestros se anteponen a los intereses de los buenos maestros y de los alumnos que necesitan de buenos maestros para poder superar la pobreza de sus familias.

Otro ejemplo del cambalache educativo es la ideología imperante en nuestra burocracia educativa. La gran idea es “contextualizar” el aprendizaje, lo que significa enseñar y exigir a los alumnos de acuerdo a su contexto socioeconómico. Para ellos lo importante es que el niño concurra al colegio, que no ande vagando por la calle y si es necesario que tenga una comida diaria. Lo importante es el rol del maestro como asistente social. La enseñanza es secundaria. La calidad de la enseñanza se menosprecia y la exigencia al alumno desaparece, pues se cree que si se le exige, se arriesga la deserción escolar. Todos pasan de grado, da lo mismo que sepan o no sepan. Lo importante es que todos tengan un titulo, no importa si aprendieron y cuánto aprendieron. El camino populista a la igualación de oportunidades es darles a todos un título similar, aunque este signifique cada vez menos.

Por supuesto, los resultados son desastrosos. Se estafa a los jóvenes dándoles títulos que les hacen creer que están preparados para la vida y cuando se enfrentan con la realidad, la frustración es enorme. El daño no es sólo por falencias de conocimientos sino también por las falencias de carácter que surgen al no inculcarle a los chicos desde muy pequeños los hábitos del esfuerzo y la responsabilidad individual. El ejemplo que reciben en cambio es el método de la protesta social.

El statu quo educativo nos condena a la decadencia cultural y económica, y a una creciente exclusión social. La opción es clara: Cambiar radicalmente la educación, liberarla de la mediocridad de la política, ponerla al servicio de los padres y de los buenos maestros y de un objetivo de igualdad de oportunidades, que hoy se declama pero que no existe. Sin un cambio drástico y sustantivo de la política educativa, no hay solución posible. La pregunta clave entonces es cómo hacer una reforma que mejore simultáneamente la calidad y la equidad educativa.

La respuesta es que, ante todo, tenemos que pasar del cambalache en el que todo da igual, a un sistema que otorgue incentivos apropiados a maestros, colegios, padres y alumnos.

Los alumnos tienen que enfrentar incentivos poderosos para el esfuerzo académico. Es imprescindible recrear una cultura meritocrática. Para asegurar ese cambio, el instrumento idóneo es un sistema de exámenes nacionales externos a los colegios, pero hecho sí con la seriedad que no tuvieron las mediciones de calidad en la última década. Un tema crítico es que la aprobación de estos exámenes tiene que ser condición para la promoción de grado en los primeros años y condición para la graduación en las etapas finales de la escolaridad. La presión de los exámenes es un elemento insoslayable para el esfuerzo escolar y la única manera de garantizar la objetividad de los mismos, es que se trate de exámenes nacionales administrados seriamente.

Los colegios tienen que tener incentivos para competir sobre la base de calidad. Una pieza central para que se dé una competencia sana, es que el subsidio estatal sea proporcional a la cantidad de alumnos que el colegio sea capaz de atraer, en un sistema en el que los padres tengan completa libertad de elección de colegios, incluyendo libre elección entre colegios públicos y colegios privados subsidiados. Esa presión competitiva en pos de la calidad educativa tiene que producirse en un pie de igualdad entre colegios estatales y colegios privados subsidiados, por lo cual estamos proponiendo una perfecta igualdad de tratamiento regulatorio y financiero a cualquier tipo de institución que atienda la educación pública. Pero para avanzar en el camino hacia la excelencia, los colegios también tienen que tener la autonomía suficiente para mejorar, para lo cual otro ingrediente esencial es que sean los mismos colegios los que puedan decidir sus problemas, incluso la contratación, despido y remuneración de sus docentes.

Por supuesto que para otorgarle autonomía plena a lo que es hoy un colegio estatal, se requiere un cambio importante en la naturaleza jurídica de los mismos. Para ello es necesario convertirlos en entidades jurídicas distintas a la administración pública, dentro de la figura legal de “entidad pública no estatal”. Con este cambio de régimen jurídico será posible otorgar a las escuelas plena autonomía de decisiones. En esta propuesta, las escuelas serán gerenciadas por un consejo de administración y tendrán la capacidad de tomar todo tipo de decisiones, incluso las referidas a inversiones en infraestructura y decisiones de personal. Uno de los méritos de este cambio jurídico es que las diferencias entre una escuela estatal y una escuela privada sin fines de lucro, prácticamente desaparecerían, haciendo posible tener un régimen regulatorio y financiero único para cualquier tipo de escuela que atiende la educación publica.

En definitiva entonces, se trata de recrear una sana competencia por calidad entre las escuelas, basado en un subsidio que sea proporcional al número de alumnos que las escuelas pueden atraer y en un régimen regulatorio que trate por igual a escuelas publicas y privadas, ambas con plena autonomía de decisiones.

Otra pieza clave para lograr una mayor eficiencia y calidad, es el comportamiento de los padres. A través de la libre elección, ellos tienen la capacidad potencial de ir premiando a los buenos colegios y obligando a mejorar al resto. Pero para que puedan cumplir esa tarea eficazmente, tienen que ser provistos de la información adecuada. La clave pasa aquí por una información abierta y trasparente sobre los resultados obtenidos por los distintos colegios en los exámenes nacionales que se proponen.

Dentro de esta idea de proveer los incentivos adecuados, los maestros también tienen que tener incentivos poderosos para capacitarse y esforzarse. Esto requiere como condición básica que la profesión docente esté bien remunerada y sea atractiva frente a otras profesiones. Si así lo fuera, habría muchos candidatos a incorporarse a la profesión y las instituciones de formación docente podrían ser selectivas en el proceso de admisión. También permitiría que esas instituciones sean exigentes durante el proceso de formación y al momento de la graduación. Pero la mejora del plantel docente en cualquier caso requiere que haya movilidad, de tal manera de permitir que se incorporen los mejores y reemplacen a los maestros que no tienen la capacidad y la voluntad de esforzarse. Es por eso que el Estatuto del Docente debe ser eliminado. Si hay una profesión en donde no deben sobrevivir ñoquis y mediocres, esa es la docencia.

Ninguno de los objetivos que se plantean en la propuesta podrán lograrse si la educación sigue siendo administrada por la política y las burocracias, en donde el acomodo, la ineficiencia y el populismo son el modus operandi. Para aquellos que creen que la educación estatal es mejorable, deben reflexionar que no somos ni Alemania ni Japón. Esto es, la posibilidad de tener una burocracia meritocrática y eficiente al frente de la educación pública, es en nuestro caso una fantasía. Por eso la intervención estatal debe limitarse sólo a proveer el marco legal para que el sistema de financiamiento público asegure la igualdad de oportunidades educativas.

Un tema crucial en la nueva arquitectura propuesta, es que la administración del sistema educativo se separe de la política y quede en manos de entes independientes. El nuevo sistema requeriría básicamente dos entes para regular su funcionamiento:

• Uno es el Instituto de Financiamiento, cuya función es hacerle llegar directamente los fondos a las escuelas, de acuerdo con los criterios que la ley estipule.

• El segundo es el Instituto de Medición de la Calidad Educativa, encargado de administrar los exámenes nacionales.

La propuesta es que ambas instituciones sean independientes, con organismos directivos ajenos a la política. Esto es imprescindible pues existe sobrada experiencia respecto a las arbitrariedades de la política al momento de repartir fondos o de ocultar y distorsionar los resultados de exámenes nacionales.

La asignación de los recursos públicos a la educación debe ser cambiada radicalmente. El objetivo de igualdad de oportunidades requiere concentrar recursos públicos en el subsidio de la educación básica de los sectores más desfavorecidos. También hay una necesidad imperiosa de aumentar los recursos totales destinados a la educación, lo que es imprescindible para aumentar la remuneración de los maestros a niveles atractivos. El problema es que simultáneamente existe una restricción de hierro, que es el deterioro continuo de la situación fiscal. La pregunta es cómo solucionar este dilema. Y la respuesta es que la única solución posible es una participación mayor de las familias en el financiamiento de la educación. Para que esto pueda darse mejorando simultáneamente la igualdad de oportunidades, se propone concentrar los recursos públicos en el financiamiento de la educación básica de los sectores más necesitados, permitiendo que en los sectores de ingresos medios y altos, los padres contribuyan parcial y voluntariamente a la financiación de la educación de sus hijos. Dentro de esta línea, también se sugiere eliminar la gratuidad universitaria y reemplazarla por un sistema de becas y préstamos. Estos cambios permitirían simultáneamente aumentar los recursos totales dedicados a la educación y concentrar los escasos fondos públicos en quienes más los necesitan, para mejorar la igualdad de oportunidades educativas.

Esta es una apretadísima síntesis de la propuesta educativa de FIEL y CEP. El libro contiene el detalle de cómo realizar un cambio como el sugerido. No se limita a una declaración de principios básicos, sino que especifica al detalle cómo hacerlo. La propuesta no solo se ocupa de la educación básica sino también hay una propuesta completa para la educación superior. Es imposible contarles aquí la totalidad, por lo que solo me queda invitarlos a leer el libro.